Patrícia de Pádua Rodrigues(*) e David Monteiro(**)
O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, em 23 de abril, que as restrições da Lei 5.709/71 também valem para empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro. O texto final da decisão ainda não foi publicado, mas o entendimento já começa a produzir efeitos práticos em cartórios, escrituras e análises de risco envolvendo imóveis rurais em todo o País.
O debate no STF girou principalmente em torno de soberania nacional, ordem econômica e limites para a participação estrangeira na propriedade de terras no Brasil. A decisão foi tomada no julgamento conjunto da Ação Civil Originária (ACO) 2463 e da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 342.
A ACO 2463 foi movida pela União e pelo Incra contra o Estado de São Paulo. O objetivo era derrubar um parecer da Corregedoria paulista, de 2012, que dispensava os cartórios de aplicar as restrições da Lei 5.709/71 a empresas brasileiras controladas por estrangeiros. O STF acolheu o pedido, e esse entendimento deixou de valer.
Na prática, isso muda a rotina dos cartórios imediatamente. A partir da decisão, registradores passam a ter respaldo mais forte para exigir comprovação sobre quem controla o capital da empresa compradora de imóvel rural — inclusive em operações de arrendamento.
Isso significa que, antes de registrar a operação, o cartório poderá exigir documentos que demonstrem a nacionalidade do capital da empresa, quem exerce o controle societário e, em alguns casos, autorização do governo federal.
O problema é que a legislação não explica exatamente como essa checagem deve ser feita. Em empresas limitadas, o contrato social costuma resolver a questão. Já em sociedades anônimas fechadas, o livro de registro de ações pode indicar quem são os controladores. Mas a situação fica muito mais complexa em companhias abertas, com ações negociadas em bolsa e capital pulverizado entre investidores de diferentes países.
Nesses casos, identificar exatamente quem controla o capital em uma determinada data pode ser praticamente inviável dentro da estrutura atual dos cartórios.
O risco de nulidade nas cadeias de propriedade
Outro ponto sensível envolve o artigo 15 da Lei 5.709/71, que prevê a nulidade da compra de imóvel rural feita em desacordo com a lei.
Na prática, isso significa que, se uma aquisição for considerada irregular, todos os atos posteriores ligados a ela podem ser questionados. Isso inclui vendas futuras, hipotecas, alienações fiduciárias, penhoras e averbações. Ou seja: o problema pode contaminar toda a cadeia de registros do imóvel.
Ainda assim, é importante fazer algumas distinções.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) já decidiu que a nulidade do negócio não impede, necessariamente, a discussão sobre efeitos patrimoniais, que podem estar sujeitos à prescrição. Em outras palavras: a invalidade da compra pode ser permanente, mas seus efeitos econômicos nem sempre serão.
Além disso, a lei trata especificamente da aquisição do imóvel rural — e não de qualquer operação societária envolvendo a empresa proprietária da terra.
Esse ponto é relevante porque existem ações na Justiça tentando ampliar esse entendimento para atingir também a compra de ações de empresas do agronegócio que possuam imóveis rurais. Há pedidos, inclusive, para venda judicial dessas participações.
Mas essa interpretação ainda é controversa. A Lei 5.709/71 não declara automaticamente nula a compra de ações de uma empresa dona de terras rurais.
Para quem trabalha com diligência imobiliária e análise de risco, a consequência é clara: será necessário revisar, imóvel por imóvel, se a aquisição original respeitou as regras aplicáveis na época da operação.
A confusão criada pelas mudanças de entendimento do governo
Parte da insegurança atual vem da sucessão de interpretações diferentes adotadas pelo próprio governo federal ao longo dos anos.
Em 1994, um parecer da Advocacia-Geral da União (AGU) concluiu que as restrições da lei não deveriam valer para empresas brasileiras controladas por estrangeiros. Mas esse parecer não chegou a ter eficácia ampla.
A orientação passou a valer oficialmente apenas em 1999, com outro parecer da AGU, que consolidou o entendimento mais flexível. Durante cerca de 11 anos, o governo federal reconheceu formalmente que empresas brasileiras, mesmo controladas por estrangeiros, não estavam sujeitas às limitações da lei.
Isso mudou em 2010, quando um novo parecer da AGU retomou a interpretação restritiva.
Depois, em 2014, uma portaria conjunta da AGU e do Ministério do Desenvolvimento Agrário buscou preservar operações realizadas entre 1994 e 2010, reconhecendo a validade de diversas situações consolidadas naquele período.
Entre elas: escrituras públicas assinadas na época, mesmo sem registro concluído; determinadas reorganizações societárias; e operações que dependiam de aprovação administrativa pendente.
Por isso, a análise jurídica dessas operações precisa ser feita caso a caso, levando em conta a data da operação, o modelo societário, o estágio do procedimento e a regra vigente naquele momento.
Até agora, o STF não indicou se haverá modulação dos efeitos da decisão — ou seja, se o tribunal limitará seus impactos sobre negócios passados. Ainda pode haver recursos discutindo esse ponto.
As dúvidas que continuam em aberto
Mesmo com o julgamento, várias questões continuam sem resposta clara.
O STF validou a aplicação da lei às empresas brasileiras com maioria de capital estrangeiro, mas não detalhou exatamente como essa maioria deve ser identificada.
Também permanecem dúvidas sobre situações cada vez mais comuns no mercado atual, como estruturas com holdings brasileiras controladas no exterior, empresas de capital aberto com grande participação estrangeira, e fundos imobiliários (FIIs) e FIAGROs com maioria de investidores estrangeiros.
Essas estruturas ganharam enorme relevância nos últimos anos, principalmente porque boa parte do financiamento do agronegócio migrou para o mercado de capitais.
Na prática, porém, quem terá de lidar primeiro com essas dúvidas serão os cartórios. Sem regulamentação adicional, sem publicação do acórdão e sem orientação uniforme das corregedorias, a tendência é que as discussões se multipliquem nos balcões de registro e no Judiciário.
O que esperar daqui para frente
O texto final da decisão do STF ainda deverá esclarecer três pontos centrais: como será definido o conceito de “maioria do capital social”, como ficam as operações realizadas entre 1999 e 2010, e se haverá modulação dos efeitos da decisão.
Independentemente disso, uma consequência já parece inevitável: as diligências envolvendo imóveis rurais terão de se tornar muito mais detalhadas.
Será necessário revisar quem controlava a empresa compradora, qual era o entendimento jurídico vigente na época da operação e se havia necessidade de autorização federal.
Quem deixar essa revisão para depois provavelmente enfrentará custos maiores e disputas judiciais mais complexas no futuro.
(*)Patrícia de Pádua Rodrigues é sócia das áreas de Direito Ambiental, Urbanístico e Imobiliário na Martinelli Advogados
(**)David Monteiro é advogado da área Imobiliária do Martinelli Advogados e especialista em direito imobiliário.
